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各地工程造价改革工作方案比较
作者: 广诚小欣  来源: 深圳市广诚工程顾问有限公司  日期: 2021-06-10  人气: 193 
2020年7月24日,住房和城乡建部办公厅印发关于工程造价改革工作方案的通知(建办标〔2020〕38号,以下简称38号文),通知决定在北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区等五个地区开展方案试点工作。截至本稿起笔日(2021.6.3),广西、浙江和湖北等三个试点地区相继发布有关方案通知,北京、广东尚未见官方相关信息。五个试点城市外,上海、河南等地的方案在征求意见中。


对这三个试点省、自治区和二个非试点省、市已发布或正在征求意见的关于工程造价改革的相关文件进行解构,通过其与38号文以及相互之间的对比,了解各地方案对38号文提出工作任务和重点事项的响应、落实的类同差异情况和各自特色亮点。

一.各地工程造价改革相关文件发布和征求意见时间顺序和发布方式:


上表信息显示,除浙江的“实施意见”外,各地文件发布方式均为“实施方案”。广西是最早响应、落实38号文的地区,从其方案和三个附件观察,广西方案在实质性内容上也是完整性和创新性最好的方案(后文详述);上海和河南虽非试点地区,但对38号文也有主动响应。

二.各地方案与38号文的对照比较

鉴于各地方案与38号文在具体工作任务的段落、内容等格式、文字叙述方面并非完全一致或基本相近、个别方案中段落内容存在交叉重叠等情况,将38号文中的改进工程计量和计价规则、完善工程计价依据发布机制、加强工程造价数据积累、强化建设单位造价管控责任和严格施工合同履约管理等五项主要任务中具有明确定义的工作、要求进行分解列示,与各地方案中内容相对应或相近的办法、措施、工作、计划等的文字内容进行对应比较,以求对各地方案与38号文在工作任务上的响应、具体、创新和欠缺的具体情况进行基本整理。

(一)关于改进工程计量和计价规则

38号文对此任务提出“修订工程量计算规范”“修订工程量清单计价规范”二项要求。各地方案对“修订工程量清单计价规范”均作了相应内容的具体安排,最为典型的是“取消安全文明施工费、规费等作为不可竞争费用的规定”(桂、浙、鄂、豫)和“将工程量清单单价改为全费用综合单价”(桂、浙、鄂、豫、沪)的改革措施。而“修订工程量计算规范”的工作任务,各地方案似乎均未作明确表示。


“取消安全文明施工费、规费等作为不可竞争费用的规定”“将工程量清单单价改为全费用综合单价”的具体改革措施成为各地方案的多数共识,是对造价改革市场化、国际化的真实认知和迫切需求,将使我国工程造价管理进一步朝向市场化和国际惯例进步。上海方案未提及“取消不可竞争费用的规定”,在“全费用综合单价”问题上冠以“根据国家统一要求完善”的前缀,同时在“定额”问题上费了不少周章,使其在此项工作任务的认知和安排上与其他方案相比较而言,令本课题组成员和文稿意见征询专家范围内的阅读者较普遍地认为缺乏先进性。

另外,“修订工程量计算规范”的工作任务在各地方案中均未直接涉及的情况,不能判断其合理理由。在工程造价管理实践中经常发生因工程量计算规则产生歧义争议和实际计价操作的技术性问题,例如“GB50500规范的复杂条件下的坑、槽土方工程量计算的清单名义数量和实际施工数量规则”等一些典型问题。 

(二)关于完善工程计价依据发布机制和加强工程造价数据积累

38号文在工作任务(二)提出“优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理,取消最高投标限价按定额计价的规定,逐步停止发布预算定额”、“搭建市场价格信息发布平台,统一信息发布标准和规则,鼓励发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息”和“加强市场价格信息发布行为监管,严格信息发布单位主体责任”等三项要求,在工作任务(三)提出“加快建立国有资金投资的工程造价数据库,按地区、工程类型、建筑结构等分类发布人工、材料、项目等造价指标指数,利用大数据、人工智能等信息化技术为概预算编制提供依据”和“加快推进工程总承包和全过程工程咨询,综合运用造价指标指数和市场价格信息,控制设计限额、建造标准、合同价格”的二项要求。各地方案多将此二项工作任务交叉整合为内容相近、形式略异的方案内容。

“取消最高投标限价按定额计价的规定,逐步停止发布预算定额”是38号文发布当时令行业最为震动、最具有争议性的信息,各地方案对此均有所响应,分别提出了“类似工程造价数据、历史数据、市场行情、市场询价”等确定最高限价的具体操作方法;广西和湖北方案对“取消最高投标限价按定额计价的规定”做了“定额作为参考”的意见保留。

各地方案对“概算定额和估算指标发布和动态管理”、“搭建市场价格信息发布平台”、“建立数据库,分类发布造价信息“和”推进工程总承包和全过程工程咨询,综合运用造价指标指数和市场价格信息,控制设计限额、建造标准、合同价格”的几项工作要求均有全面、深入的响应,在具体工作措施设计等方面也各有千秋。


浙江方案提出“实现多元化的价格信息发布形式”、“建立多层级的工程造价数据库”和“构建全覆盖的工程造价数字化应用体系”的整体方案设计;河南方案在“建立数据平台,实现数字化管理”工作任务中的“优化整合两个省级信息系统”、“省发改委、招投标、财评、审计等机关数据实现互联互通共享,形成省大数据库”,尤其是“按照统一的数据交换标准、工程类型分类以及项目特征描述标准进行数据存储,通过云技术、大数据技术、对采集的数据进行清洗,以及对各个阶段的项目数据进行关联,通过科学的数学分析模型得到相关指标指数的区间值,逐步形成工程全生命周期的专业大数据,满足政府投资项目估算、概算、最高投标限价、建筑材料市场预测等不同层级的需求”的改革机制设计,几乎成为此项工作解决方案的作业指导书。

浙江、上海、河南等方案对“严格信息发布单位主体责任”作了规定。

38号文工作任务中的(二)完善工程计价依据发布机制和(三)加强工程造价数据积累,是工程造价改革市场化、信息化方向的最重要的技术性工作课题内容,是决定工程造价改革未来能否成功的系统性、关键性和长期性的工作。尤其是“取消最高投标限价按定额计价的规定”这一市场化改革要求,需要符合逻辑、长期积累和系统性的数据积累、发布的合理机制设计和认真实践方能顺利实现。

(三)关于强化建设单位造价管控责任

38号文对此项任务提出“引导建设单位根据工程造价数据库、造价指标指数和市场价格信息等编制和确定最高投标限价,按照现行招标投标有关规定,在满足设计要求和保证工程质量前提下,充分发挥市场竞争机制,提高投资效益”的要求。

“充分发挥市场竞争机制”是38号文本项工作任务的核心理念,各地方案对此响应的直接和明确程度各自不一。浙江、湖北和上海方案仅在指导思想、工作目标等段落提及“竞争定价”的原则性意见;广西方案明确提出“在试点项目中采取经评审的最低评标价中标的评分办法”;河南方案提出“试行经评审合理价中标”。


合同、造价的中标、定价原则事关公平、效益的市场规则,是工程合同造价管理的敏感话题。 “充分发挥市场竞争机制” 、 “竞争定价”是38号文“推行清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式,进一步完善工程造价市场形成机制”总体思路的终极目的。38号文的“改进规则、信息发布、数据积累” 工作任务是服务这个终极目的技术条件,“强化管控、严格履约”工作任务是实现这个终极目的的管理保障。各地方案发布后,此问题仍有待进一步的法理研究和规则制定。

(四)关于严格施工合同履约管理

38号文对此项任务提出“加强工程施工合同履约和价款支付监管,引导发承包双方严格按照合同约定开展工程款支付和结算,全面推行施工过程价款结算和支付,探索工程造价纠纷的多元化解决途径和方法,进一步规范建筑市场秩序,防止工程建设领域腐败和农民工工资拖欠”的要求。

各地方案对于这项任务中的“全面推行施工过程价款结算和支付”要求均作出响应,河南方案更提出“全面落实”的表态。


关于“探索工程造价纠纷的多元化解决途径和方法”,河南方案提出“省住房城乡建设厅成立工程造价纠纷行政调解委员会,工程造价纠纷调解实行“首席专家负责制”的具体措施,湖北和浙江方案分别提出“建立多元化的工程造价纠纷处理机制,减少合同的履约成本,提高合同的履约质量“和”积极开展工程价款结算争议调解,及时化解发承包双方的争议,有效解决工程“结算难”的问题“的原则性意见。广西和上海方案未对这项要求做具体安排。

“工程造价纠纷的多元化解决“是相关国家顶层制度设计在工程建设领域的具体落实,也符合DAB/DAAB等工程合同争议解决机制的国际化发展方向,应当引起充分关注。

三.各地方案的亮点与缺陷

各地方案对38号文的响应和落实总体上积极和正面的,在38号文的基础上,一些地方方案更主动地提出了一些重点突破的创新措施和配套文件,可谓亮点纷呈。

广西方案在38号文正式发布后仅仅三个月后推出,从某种角度上评价,广西方案提出的“取消安全文明施工费、规费等作为不可竞争费用的规定”和“清单综合单价改为全费用综合单价”,是在现有工程造价计价机制下颠覆性的、具有里程碑意义的举措,是向国际化、市场化的工程造价改革方向迈进的重要一步。

广西方案同时发布的《建设工程工程量清单计价规范(GB50500-2013)广西壮族自治区实施细则》、《广西壮族自治区房屋建筑和市政工程施工招标文件范本》和 《广西壮族自治区房屋建筑和市政工程总承包招标文件范本》,更体现了其先进性和完整性。广西方案独立成段的”加强对工程造价咨询行业的市场培育和监管力度“的思路,显示其对造价咨询行业作为未来工程造价改革工作重要参与主体的理性认知。

浙江方案的“创新工程造价市场形成机制”工作任务,按照“从清单编制、清单计价到合同签订”的合同前完整流程顺序进行陈述,条理性很强。另外,浙江方案重点提出了评标定标、要素价格变化风险、变更工程计价等环节的一些技术性合理提示和措施,对工程造价管理实践中需要关注问题的针对性、指导性较强。

在其它地方方案中,对造价咨询机构的“放管服”和“双随机一公开”结合的管理机制(湖北)、探索基于BIM的工程量计量规则(湖北)、改革试点工作责任落实到机构人员(湖北)、推进工程造价管理办法的立法研究(上海)、从工程造价延申到勘察、设计、全过程工程咨询等服务费用市场价格(河南)、建立工程造价纠纷行政调解机制(河南),诸多亮点不一而足,值得相互参考借鉴。

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